Autori:

Už mi to nedalo a musel som sa verejne vyjadriť k istému aspektu referenda. O referende sa toho dá napísať ešte veľmi veľa, ale to, o čom chcem dnes písať, sa nebude nijako týkať aktuálne prebiehajúceho konania pred Ústavným súdom, ani tej druhej otázky, ktorá pani prezidentkou napadnutá nebola. Prepáčte, tu chcem zachovať zdržanlivosť.

Opäť som si prečítal v jednej minuloročnej diplomovej práci (odkazovanej v čerstvom článku na právnelisty.sk), že kvórum nastavené v čl. 98 ústavy je nedosiahnuteľné a práve toto kvórum spôsobuje, že referendá sú u nás neúspešné. A že teda to kvórum treba vraj znížiť. Tento argument sa objavuje s určitou pravidelnosťou a to aj na vyššej úrovni. Myslím si však, že úplne míňa koreň problému, kvórum vôbec nie je centrálny problém demokracie na Slovensku. Nechcem tento príspevok ponímať ako odborný článok a preto budem stručný. Dúfam však, že sa mi podarí trochu diskusiu o kvóre presmerovať, a ak by bol záujem, môžem svoju argumentáciu v budúcnosti samozrejme rozpracovať.

To, že iba jedno z ôsmich u nás konaných referend bolo úspešné, jednak v skutočnosti nie je až taká katastrofa, ako sa to zvykne prezentovať. Po druhé, aj inde majú kvórum nastavené identicky ako u nás a napriek tomu je tam referendum hojne využívané a často úspešné. Teda vôbec nie je nedosiahnuteľné, problém bude skôr inde.

V Európe sú mechanizmy priamej demokracie najčastejšie využívané vo Švajčiarku a v Taliansku. Vo Švajčiarsku nás bude zaujímať federálna ľudová iniciatíva, teda 100 000 voličov sa podpíše pod návrh zmeny ústavy, k nej môže dať parlament protinávrh, a o nich sa potom koná ľudové hlasovanie, v dôsledku ktorého sa v prípade úspechu priamo zmení federálna ústava. V Taliansku nás bude zaujímať tzv. abrogatívne referendum podľa čl. 75 ústavy, kde 500 000 voličov môže navrhnúť zrušiť už platné a účinné ustanovenie nejakého zákona a v prípade úspechu je dané ustanovenie zrušené.

Vo Švajčiarsku sa podľa údajov z webu Federálnej kancelárie od roku 1891 na federálnej úrovni konalo 228 hlasovaní o ľudovej iniciatíve, ak som dobre rátal. Z nich bolo úspešných 25. Vlastne ešte horšie skóre ako u nás. Kvórum vyzerá síce inak, pretože – pri určitom zjednodušení – na prijatie zmeny ústavy v hlasovaní o ľudovej iniciatíve sa vyžaduje, aby sa „za“ vyslovila väčšina zúčastnených ako v rámci celého Švajčiarska, tak aj vo väčšine kantónov. Teda nevyžaduje sa žiadna konkrétna účasť, ale vyžaduje sa dvojitá väčšina. To sa nedosahuje ľahko.

V Taliansku je pri zrušovacom referende identické kvórum ako u nás. Identické. Prvé referendum sa konalo až v roku 1974, pretože parlament prijal vykonávací zákon o referende až v roku 1970, teda po 23 rokoch. Odvtedy sa ich konalo 72, hoci častokrát sa v jednej deň hlasovalo o viacerých referendových iniciatívach naraz, pretože v Taliansku sa referendum vyhlasuje raz ročne o všetkých iniciatívach, ktoré sa nazbierali. V tých 72 sa v prípade 39 kvórum dosiahlo, v prípade 33 sa kvórum nedosiahlo (my by sme povedali, že boli „neplatné“). Z tých 39, kde sa kvórum dosiahlo, sa za zrušenie ustanovenia zákona (teda za referendový návrh) vyslovili voliči v 23 prípadoch. To je už oveľa lepšie skóre pri identickom kvóre.

Identické kvórum majú nielen v Taliansku, ale napr. aj v Portugalsku a v Poľsku. A tu je úspešnosť podobná ako naša. V Portugalsku sa konali 3 referendá, ani v jednom prípade sa kvórum nedosiahlo. V Poľsku je to veľmi podobné, 3 celoštátne referendá a úspešné iba to o vstupe do EÚ.

Prečo teda pri identickom kvóre sa Slovákom, Poliakom a Portugalčanom nechce referendá jednak iniciovať a potom sa im nechce prísť hlasovať, kým identické kvórum Talianom vôbec nebráni referendá opakovane iniciovať (napriek preventívnej kontrole Ústavným súdom, ktorý má vo zvyku veľké množstvo z nich nepripustiť), následne aj prísť hlasovať a ešte aj byť pomerne často úspešní? Sú Taliani nejak geneticky lepší?

Viete, čo máme spoločné my, Poliaci a Portugalčania, no vôbec sa to netýka Talianov? Naša ústavná úprava referenda je katastrofálna. Nielen u nás si ústavní právnici nevedia rady s hľadaním odpovede na otázku právnych účinkov referenda. Z ústavy nie je jasné, čo ma nastať po úspešnom referende a čo sa má komu stať, ak to nenastane. U nás, v Poľsku aj v Portugalsku. V prípade Talianska je to, naopak, jasné: ak sa hlasovania zúčastní väčšina oprávnených voličov a väčšina z týchto hlasujúcich sa vysloví za zrušenie predmetného zákona alebo ustanovenia, prezident republiky dekrétom vyhlási zrušenie príslušného zákona alebo ustanovenia a toto je zrušené presne s takými účinkami, ako by ho zrušil parlament zákonom.

Áno, tých faktorov je iste viac a chcelo by to hlbší rozbor a možno aj nejaký sociologický výskum, ale mne sa zdá pomerne zjavné, že Taliani vedia, že referendom môžu niečo docieliť (a aj docieľujú), kým my, Poliaci a Portugalčania vôbec nevieme, načo to referendum vlastne máme a prečo by sme potom mali zbierať nejaké podpisy a chodiť k urnám.

Napriek tomu je kvórum občas kritizované aj v Taliansku, hoci z iného dôvodu, pretože dosiahnuteľné bez problémov je. Požiadavka účasti väčšiny voličov je tu na to, aby výsledok referenda mal istú legitimitu a aby nerozhodla príliš malá časť voličov o niečom, čo sa má vzťahovať na všetkých. Avšak pri súčasnom nastavení človek, ktorý s referendovým návrhom nesúhlasí (želá si ponechať zákon v platnosti), je postavený pred neľahkú dilemu: ostať doma a tak riskovať, že účasť bude tesne nad 50%, no drvivá väčšina zahlasuje za zrušenie a teda prejde návrh, ktorý nechcem, aby prešiel, alebo sa zúčastniť, hlasovať proti návrhu a tým navýšiť účasť a teda riskovať, že v dôsledku toho sa dosiahne kvórum, ktoré by sa inak nedosiahlo?

Táto dilema je zbytočná, pretože požiadavka, aby v referende nerozhodla príliš malá časť voličov, sa dá zabezpečiť aj elegantnejším spôsobom, čo sa občas navrhuje aj v Taliansku. Dá sa zrušiť požiadavka akejkoľvek účasti, no zároveň zaviesť požiadavka, že na to, aby návrh prešiel, musí väčšina hlasujúca za návrh zároveň predstavovať určité percento oprávnených voličov. Konkrétne percento je otázkou dohody, ja sa intuitívne pohybujem niekde medzi 35% a 40%.

Zmeniť v tomto duchu čl. 98 ods. 1 našej ústavy by bol krok správnym smerom, ale problémy by to nevyriešilo, lebo tie nespôsobuje kvórum, ale ten zvyšok. Benátska komisia nie nadarmo odporúča, aby boli referendá o „dôležitých otázkach verejného záujmu“ iba konzultatívne, pretože inak nikto nevie, čo s tým. Ak chceme občanov nechať rozhodovať s právnou záväznosťou, treba im dať na rozhodnutie konkrétny text právneho aktu (zákona, zmeny ústavy, atď.), ktorý sa už len následne vyhlási. Na toto existuje viacero modelov, niekoľko klasických osvedčených:

1. Klasické ratifikačné referendá, aké existujú v mnohých štátoch a sú asi najčastejším typom referenda. V tomto prípade parlament schváli návrh zákona alebo zmeny ústavy a tento sa následne predloží ľudu na odsúhlasenie alebo odmietnutie. Kvórum ani špeciálna väčšina tu podľa mňa nie sú potrebné a ani z komparatívneho hľadiska zvyčajné. Zástupcovia občanov už totiž o návrhu viedli potrebnú rozpravu a potrebnou väčšinou ho schválili, ide len o akúsi ďalšiu poistku. Môže ísť o obligatórne referendum (napr. každá zmena ústavy ako v Írsku, alebo niektoré najzásadnejšie zmeny ako v Rakúsku či Španielsku), prípadne ho môže vyvolať parlamentná menšina alebo občianska petícia, možno prezident. Vec dohody.
2. Hlasovanie o ľudovej iniciatíve. V Európe je klasický model hodný nasledovania ten švajčiarsky. Ústava stanovuje limity aj pre ľud samotný, ktorý tieto nesmie prekročiť. Zároveň obsahuje aj brzdy a protiváhy, ktoré majú ochrániť ústavu pred neuváženými a nekvalitnými ľudovými iniciatívami. Jednou veľmi užitočnou protiváhou je možnosť parlamentu predložiť svoj protinávrh, pričom ľud si z nich dvoch následne vyberie (alebo, častejšie, nevyberie).
3. Referendum o zrušení (časti, ustanovenia) zákona, ideálne s obligatórnou preventívnou kontrolou Ústavným súdom, iniciované občianskou petíciou. Veľmi osvedčený model v Taliansku (hoci existuje v určitej podobe aj inde), ku ktorému existuje aj mohutná judikatúra talianskeho Ústavného súdu, ktorá by v prípade zavedenia takého modelu bola veľmi nápomocná aj pre náš Ústavný súd.

Kvórum teda vôbec nie je ani významný problém nášho referenda. Dá sa vylepšiť, ale je to terciárna záležitosť. Problém je mizerná kvalita zvyšku ústavnej úpravy a akákoľvek absencia jej koncepčnosti. Chcelo by to teda zamyslieť sa nad niektorým z už existujúcich modelov a prispôsobiť ho našim podmienkam. Napokon aj Ústavný súd minulý rok povedal, že „hranicou výkladu je znenie samotnej ústavy, preto odstránenie niektorých nedokonalostí, resp. prípadná zmena niektorých čŕt referenda, je už v rukách ústavodarcu“.

Osobne si viem predstaviť, že všetky alebo niektoré zmeny ústavy by mohli alebo museli byť potvrdené referendom. Viem si aj predstaviť, že občania by dostali možnosť petíciou vyvolať referendum o zrušení ustanovenia zákona, no vždy by Ústavný súd musel preskúmať, či je také referendum prípustné (a niektoré kategórie zákonov by boli vylúčené a referendová otázka by musela spĺňať určité požiadavky), a ustanovenie zákona by bolo zrušené, ak by väčšina zahlasovala „za“ a táto väčšina by zároveň predstavovala aspoň 35 % všetkých oprávnených voličov. Viem si predstaviť aj konzultatívne referendum o iných dôležitých otázkach (teda referendum, ktorého výsledky nikoho nezaväzujú), ktoré by mohol vyhlásiť prezident alebo by sa na jeho vyhlásení mohol uzniesť parlament, niekedy to môže byť užitočné.

Rád si vypočujem iné názory.

Zdravím a ďakujem za zaujímavý príspevok. Plne súhlasím. Inštinktívne som skôr skeptický voči znižovaniu kvóra. Referendum v zastupiteľskej demokracii považujem za polarizujúci a zložitý prvok, ktorý má svoje miesto vo výnimočných historických situáciách (ako v prípade zmareného referenda o priamej voľbe prezidenta v 1997 alebo referenda o vstupe do EÚ v 2003). Referendom by sa - podľa môjho názoru - v našom ústavnom systéme nemali riešiť "bežné" otázky a znižovanie kvóra by smerovalo práve k využitiu referenda na riešenie takýchto otázok.

Ale v plnej miere súhlasím s tým, že hlavným problémom referenda nie je kvórum, ale skutočnosť, že po 30 rokoch stále nevieme, aké sú vlastne jeho účinky. K tomuto si dovolím pripomenú jednu diskusiu z 2010 na Otvorenom práve, ktorú som po zrušení Otvoreného práva presunul <a target=_blank href="https://www.lexforum.sk/287#201101220954590200">sem</a>. Skutočnosť, že sa dá toľko diskutovať o tak elementárnych otázkach nesvedčí o funkčnosti diskutovaného inštitútu. Pripúšťam, že niektoré otázky boli medzitým zodpovedané, ale celkovo ich neubudlo.

Vďaka za reakciu. Teda v prípade kvóra sa zhodneme a myslím si, že nás bude viac podobne zmýšľajúcich. Napokon referendová iniciatíva je vždy záležitosťou určitej skupiny ľudí, ktorých názor väčšina spoločnosti vôbec nemusí zdieľať. Preto je úplne normálne, že väčšina iniciatív nielen u nás, ale aj v Taliansku či vo Švajčiarsku (a inde) neuspeje. Nie je to niečo, kvôli čomu by bolo treba biť na poplach a už vôbec kvôli tomu netreba babrať do kvóra.

Určite by som súhlasil s tým, že pri takej ústavnej úprave referenda, ktorá je nejasná ohľadom právnych účinkov a prípustného predmetu (napr. text predpisu alebo jednoduchá otázka?), hrozí zneužitie tohto inštitútu na rôzne nedemokratické ciele pod rúškom suverenity ľudu. Napokon u nás v stredu padol v dejinách samostatného Slovenska už štvrtý pokus zneužiť referendum, teda ľudové hlasovanie, ktoré západná právna teória spravidla definuje ako hlasovanie o vecnom predmete, na odvolanie, ktoré je individuálnym právnym aktom. Nehovoriac o tom, že naša ústava navyše referendum zaraďuje pod zákonodarnú moc ako rovnocenný oddiel popri parlamente, na čo Ústavný súd upozornil minulý rok.

Ústavný súd síce podal určitý výklad účinkov, ale akosi nevidím, že by na to právnická obec reflektovala. Akoby buď s tým výkladom nesúhlasila, alebo si neuvedomila úplne jeho dopad. Ústavný súd povedal, že výsledok referenda má právnu silu na úrovni ústavného zákona (čo vyplýva pomerne logicky z čl. 99) a že ním možno meniť ústavu priamo, bez potreby prijímania ústavného zákona v parlamente (čo je možné vyvodiť zo systematiky piatej hlavy), iba uverejnením výsledku hlasovania v zbierke. To znamená, že fakultatívne referendum iniciované petíciou občanov je vo svojich dôsledkoch to isté ako ústavná ľudová iniciatíva vo Švajčiarsku. A teda že to, čo sa píše v učebniciach, že na Slovensku ľudovú iniciatívu nemáme, nie je pravda a že ju teda máme pod názvom referendum (čo by nebolo nič bizarné, lebo západná teória bežne na ľudovú iniciatívu, pôvodne tradičný švajčiarsky pojem, používa novší teoretický pojem „propozitívne referendum“ – ten, pokiaľ viem, v pozitívnom práve nikde nie je, vytvorili ho teoretici/komparatisti). Čakal by som, že sa strhne vášnivá diskusia, ale buď som si ju nevšimol, alebo sa nestrhla.

Podľa mňa druhý oddiel piatej hlavy ústavy treba kompletne prerobiť. Ak nie, potom je lepšie ho celý vypustiť a referendum zrušiť (to samozrejme nie je politicky reálne). Takáto úprava, z ktorej nie je jasný predmet ani účinky referenda, kde tieto stoja iba na výklade ústavného súdu (po 30 rokoch a viackrát dovtedy meneného), a ktorá, vychádzajúc z minuloročného nálezu, umožňuje občanom priamo meniť ústavu a jedinou poistkou je fakultatívna (!) kontrola ústavným súdom, je nebezpečná.

Zároveň nie som taký skeptický voči referendu vo všeobecnosti. Zo zahraničných príkladov vieme, že môže fungovať relatívne dobre a bezpečne (veď zastupiteľská demokracia tiež funguje iba relatívne dobre a bezpečne J), no jednou z podmienok je kvalitná ústavná úprava (hoci tých štátov nie je veľa). Už taká úprava, ktorá by napr. jasne hovorila, že referendom možno zrušiť zákon alebo potvrdiť zmenu ústavy, by bránila pofidérnym pokusom o ten zvláštny eufemizmus pre odvolanie zvaný „skrátenie volebného obdobia“.

O tej diskusii viem, zároveň tu vznikla nejaká aj po minuloročnom náleze, ale (tá staršia) je taká dlhá, že už som nevedel, na čo reagovať. Ale možno predsa na jednu vec by som zareagoval hneď, hoci zvažujem, či by to nebolo lepšie napísať ako samostatnú tému, pretože je to dosť na dlho a je to jedna zo základných teoretických otázok (a v komentároch to editovanie vždy vyzerá akosi zvláštne).

Nie som odborník na ústavné právo, mám však za to, že vyjadrenie vôle obyvateľstva v referende má váhu zákona. Povedzme že to tak nie je. Potom však treba povedať, že výsledky úspečných referénd vyvolané samotnými obyvateľmi by iste otvorili diskusiu aj v tomto bode, t.j. akú váhu by mala mať takto kvantifikovaná vôľa obyvateľstva. Bol by to zrejme následný krok. Inak povedané kvórum je dôležitý parameter, ktorý by som nemenil, a ak áno, tak by som ho posunul na vyššiu hodnotu. Referendum s väčšou kvantifikáciou by bolo iste výpovednejšie a tým aj úspešnejšie, nech už by dopadlo akokoľvek. Mali by sme sa skôr zamyslieť, ako docieliť úspečnosť, t.j. naplnenie potrebného počtu zúčastnených. Mechanizmy na to nie sú ničím prevratným. Napríklad zavedenie povinnosti zúčastniť sa referenda. Z môjho pohľadu by bolo najvhodnejšie neohraničovať referendum v čase na hodnotu jedného dňa. Dnes už máme mechanizmy, ktoré by mohli umožniť otvoriť referendum na širšiu dobu. Ideálne by bolo zaviesť kontinuálny referendový systém neohraničený v čase, v ktorom by sa mohli obyvatelia vyjadorať k správe veci verejných nepretržite, v ktorom by mohli svoje predošlé boľby aj meniť, pokiaľ zmenili svoj postoj ku konkrétnej otázke. Systém by tak vyhodnocoval skôr trendy vôľe obyvateľstva, samozrejme všetky by museli byť väčšinové. V tomto duchu by sa dal urobiť obrovský progres pri rozhodovaní o našich spoločných záležitostiach. Nemyslím si však, že takýto spôsob je želaný a že ho politici a v úzadí stojaci lobisti skutočne chcú. Radi by sa o výsledok referenda opreli, ale len v prípade, že sa im to práve hodí. Aj preto je v podstate toto právo alebo nástroj zavedený, ale nikdy (?) nebol úspešne zrealizovaný. Takže nie kvórum je jadro problému, ale spôsob akým ho dosahujeme, v našom prípade nedosahujeme.

Zaujímavý príspevok do diskusie priniesol v dnes uverejnenom čísle Justičnej revue Jakub Neumann:

https://www.legalis.sk/sk/casopis/justicna-revue/referendum-ako-nefunkcny-prvok-ustavy-sr.m-3567.html

On chce ísť skôr cestou sprísnenia podmienok na vyhlásenie referenda. V mnohom s ním musím súhlasiť, hoci pozornosť by som predsalen sústredil hlavne na skvalitnenie ústavnej úpravy a jasný konsenzus, aký model referenda chceme mať. Oba nálezy ústavného súdu dobre poznám, čiastočne som sa na nich aj podieľal, ale jednak by úplne základné otázky podľa mňa nemal riešiť ústavný súd, ale ústavodarca, a tiež si nie som istý, či sa naozaj všetky sporné otázky vyriešili. Čas a prax ukáže.

Jakub správne uvádza, v zahraničí je štandardom, že zber podpisov je časovo ohraničený. Preventívna kontrola ústavnosti predmetu by mala byť tiež obligatórna (aj keď tu asi nemožno hovoriť o nejakom jednotnom štandarde vyplývajúcom z komparatívneho práva, ale súhlasím), prezident by nemal niesť túto zodpovednosť.

Parlament by mal možnosť pripojiť k referendovej iniciatíve protinávrh, s čím tiež súhlasím, hlavne ak ústavný súd rozhodol, že u nás de facto existuje priama ľudová iniciatíva. Referendový návrh môže byť sformulovaný všeliak neštastne, až protiústavne. Niekto by mal mať právomoc ho buď v určitých medziach preformulovať (ako v Taliansku, kde to robí najvyšší súd) alebo dať na výber medzi pôvodným návrhom a protinávrhom (ako vo Švajčiarsku, kde to robí parlament).

Originálny nápad má Jakub v prípade doby nezmeniteľnosti výsledku referenda, ktorá by sa odvíjala od výsledku:

• Trojročná pauza platí aj pre konanie referenda v tej istej veci. Nastavenie jednotného "ochranného obdobia" pre akýkoľvek výsledok referenda (referendum: platné/neplatné - návrh: prijatý/neprijatý) je nevyužitou šancou ako zvýšiť účasť na hlasovaní. Vychádzame z presvedčenia, že osoby, ktoré referendový návrh ne/podporujú, nedisponujú rovnakou mierou motivácie zúčastniť sa hlasovania. Účasť je vždy výhodnejšia pre podporovateľov návrhu, keďže jeho presadenie bude znamenať dosiahnutie konkrétnej zmeny. Výsledkom odmietnutia návrhu bude vždy "iba" zachovanie status quo. Tento následok bude mať referendum aj v prípade, ak bude neplatné (nedostatočná účasť). Z tohto dôvodu je na strane odporcov návrhu motivácia k účasti vždy nižšia (hovoriť možno o nízkej atraktivite benefitu) než na strane podporovateľov návrhu. Tento stav sa dá zmeniť odlíšením "ochranného obdobia" podľa povahy výsledku referenda. Pre lepšiu ilustráciu uveďme príklad.

Ochranné obdobie platného výsledku referenda v prípade prijatia návrhu: žiadne. Ochranné obdobie platného výsledku referenda v prípade neprijatia návrhu: 8 rokov.

Možnosť konať referendum v tej iste veci v prípade neplatného výsledku (nízka účasť): 2 roky.

Občania, ktorí s návrhom nesúhlasia, sú motivovaní k účasti na referende z jednoduchého dôvodu: následkom prehlasovania podporovateľov návrhu bude nemožnosť konať referendum v tej iste veci o štvornásobne dlhšiu dobu (8 rokov) než v prípade, keby bolo referendum neplatné z dôvodu nízkej účasti (2 roky). Týmto spôsobom môžu odporcovia návrhu poskytnúť iniciátorom referenda oveľa razantnejšiu "spätnú väzbu", než keby hlasovanie zámerne odignorovali (súčasná taktika mnohých odporcov referendového návrhu). Na strane iniciátorov referenda by pravdepodobne taktiež dochádzalo k oveľa dôkladnejšiemu zváženiu, či je spoločenská podpora návrhu dostatočná, aby v žiadnom prípade nehrozilo prehlasovanie so spomenutým následkom. Účelom odstránenia ochranného obdobia v prípade prijatia návrhu je otvorenie priestoru k mobilizácii tej časti spoločnosti, ktorá by bola s výsledkom referenda (prijatie návrhu) nespokojná, resp. zaskočená (spomeňme si na reakcie britskej spoločnosti po oznámení výsledkov brexitového referenda v roku 2016). Prijatý návrh bude možné okamžite prelomiť novým referendovým návrhom, čo však opätovne prenáša bremeno zodpovednosti na iniciátorov (občanov nespokojných s výsledkom predchádzajúceho referenda - podporovatelia pôvodného návrhu zároveň získajú príležitosť "potvrdiť" pôvodný výsledok na 8-ročné obdobie, čím sa zároveň odstraňuje riziko nekonečného "prebíjania" jedného referenda druhým v krátkom časovom slede).

Je podľa mňa aj na diskusiu, či vôbec nejaká taká doba nezmeniteľnosti musí byť. Nie som si istý, že to vyplýva nejak implicitne, napr. francúzska ústavná rada si to nemyslí. Skôr je to na voľbe ústavodarcu.

V každom prípade veľmi zaujímavý príspevok.

Nemáte oprávnenie pridať názor. Prihláste sa prosím