Autori:

Pri písaní knihy Pozemkové právo som sa dostal k otázke náhrady za obmedzenia vyplývajúce z územného plánu. Mnohí vlastníci sa cítia týmito obmedzeniami ukrivdení a považujú tieto zásahy za druh vyvlastnenia, či núteného obmedzenia vlastníckeho práva, za ktoré sa dožadujú primeranej náhrady. Odvolávajú sa pri tom na "nedotknuteľnosť vlastníctva" a ustanovenie § 20 ods. 4 Ústavy SR.

Je vlastníctvo "nedotknuteľné"?

Niektoré ľudskoprávne dokumenty hovoria o nedotknuteľnosti vlastníctva, Ústava SR ale tento pojem neobsahuje. Naša ústava upravuje právo všetkých vlastniť majetok, no súčasne uvádza, že vlastníctvo zaväzuje a sú s ním spojené aj povinnosti. Napríklad zákaz zneužitia vlastníctva proti právam iných a proti verejným záujmom chránených zákonom, ako aj zákaz výkonu vlastníckeho práva, ktorým by sa poškodzovalo ľudské zdravie, príroda, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom. (Čl. 20 ods. 3 Ústavy SR). Ústava taktiež uvádza, že medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených ústavou len zákonom (Čl. 13 ods. 2). Občiansky zákonník uvádza, že vlastnícke právo sa realizuje len v medziach zákona ( § 123 OZ).

Aké obmedzenia vlastníckeho práva poznáme?

Slovenský právny poriadok obsahuje mnoho zákonov, ktoré najčastejšie vo forme zákazov a povinností obmedzujú vlastnícke právo. Ide napríklad o tieto obmedzenia:

- zákaz drobenia pozemkov,

- zákonné vecné bremená (napr. § 11 ods. 1 zákona o energetike),

- povinnosť predávať nehnuteľnosť písomnou zmluvou,

- nevyhnutnosť zapísať zmenu vlastníka nehnuteľnosti do katastra,

- povinnosť dodržať náležitosti zmluvy o prevode bytu,

- zákaz obťažovať suseda nadmerným hlukom,

- povinnosť rešpektovať územný plán pri povoľovaní stavieb,

a mnohé ďalšie.

Ide teda o zákonné obmedzenia vlastníckeho práva, ktoré sú v súlade s Čl. 20 ods. 3 a Čl. 13 ods. 2 Ústavy SR. Tieto obmedzenia zabraňujú, aby sa vlastnícke právo zneužilo proti verejným záujmom chráneným zákonom. V prípade územného plánu sa chráni najmä verejný záujem na kvalitnom životnom prostredí. Napĺňa sa tým nielen funkcia územného plánu, ale práva všeobecne, keďže právo existuje práve preto, aby regulovalo ľudské správanie za účelom verejného dobra (verejného záujmu). Pri zákonných obmedzeniach teda vždy ide o verejný záujem a netreba ho nijako dokazovať.

Ďalším príkladom zákonného obmedzenia vlastníckeho práva je povinnosť zapisovať predaj nehnuteľnosti do katastra. V tomto prípade sa prejavuje verejný záujem na tom, aby bola pri nakladaní s nehnuteľnosťami zabezpečená väčšia právna istota a nevznikalo príliš veľa sporov. To sa zabezpečuje zverejňovaním údajov katastra, ako aj tým, že kataster kontroluje, či boli pri predaji nehnuteľnosti dodržané právne predpisy.

Možno obmedziť vlastnícke právo iba zákonom alebo aj na základe zákona?

Podľa ústavy možno medze základných práv (vrátane vlastníckeho práva) obmedziť iba zákonom (Čl. 13 ods. 2 Ústavy SR). Ak by sme Ústavu SR vykladali doslovne, územné plány by nemohli obmedzovať vlastnícke právo a určovať, kde sa môže uskutočňovať výstavba alebo iná činnosť. Zároveň by však pri tomto výklade nebolo možné ani vydanie niektorých rozhodnutí (napríklad územného rozhodnutia), ktoré tiež nie sú zákonom, no obmedzujú vlastnícke právo (v územnom rozhodnutí môže stavebný úrad určiť napríklad požiadavky na architektonické riešenie stavby - § 39a Stavebného zákona). Ak teda obce ako stavebné úrady majú právomoc obmedzovať vlastnícke právo prostredníctvom rozhodnutí vydaných na základe zákona, nie je racionálny dôvod, aby obec ako samosprávny celok nemala možnosť obmedzovať vlastnícke právo prostredníctvom všeobecne záväzného nariadenia vydaného na základe zákona.

Napokon, samotný územný plán obmedzuje vlastnícke právo nepriamo, prostredníctvom zákona. Územný plán je určitá predstava o rozvoji územia, ktorá slúži ako inštrukcia pre stavebný úrad, stavebníka aj projektanta stavby. Povinnosť riadiť sa územným plánom však nevyplýva z územného plánu, ale zo Stavebného zákona. Je to podobné, ako pri technických normách, alebo pri vyhláške č. 532/2002 Z. z. o všeobecných technických požiadavkách na výstavbu, ktorá taktiež nie je zákonom, no svoju záväznosť od zákona odvodzuje. Rovnakým spôsobom Stavebný zákon odkazuje na územný plán a ukladá povinnosť dodržiavať ho pri povoľovaní stavieb, čím mu v podstate prepožičiava silu zákona.

Je územný plán formou vyvlastnenia?

Územný plán obce, presnejšie jeho záväzná čast, je schvaľovaný všeobecne záväzným nariadením, t. j. vo forme právneho predpisu. Povinnosť rešpektovať územný plán vyplýva zo Stavebného zákona, prostredníctvom ktorého územný plán určuje práva a povinnosti vlastníka a tým určuje zákonný obsah (rozsah) vlastníckeho práva, t. j. jeho zákonné medze.

Na druhej strane vyvlastnenie a nútené obmedzenie vlastníckeho práva podľa § 20 ods. 4 Ústavy SR predstavujú obmedzenie alebo odňatie zákonom vymedzeného obsahu vlastníckeho práva, ktoré sa realizujú vo forme individuálneho právneho aktu (napr. rozhodnutím okresného úradu o vyvlastnení).

Schválením územného plánu sa zákonný obsah (rozsah) vlastníckeho práva určuje, kým v prípade vyvlastnenia sa mení nositeľ vlastníckeho práva (obsah sa nemení) a v prípade núteného obmedzenia vlastníckeho práva sa obmedzuje zákonný obsah vlastníckeho práva (ktorý už bol určený zákonom a sprostredkovane aj územným plánom).

Územný plán teda nie je formou vyvlastnenia, ani núteného obmedzenia vlastníckeho práva podľa Čl. § 20 ods. 4 Ústavy.

V čom sú rozdiely?

Vyvlastnenia a nútené obmedzenie vlastníckeho práva sa od územného plánu odlišujú týmto:

1. rozdielna forma - územný plán je normatívny právny akt (právny predpis), ktorý svoju záväznosť odvodzuje od zákona, kým vyvlastnenie a nútené obmedzenie vlastníckeho práva sa uskutočňuje vo forme individuálneho právneho aktu, t. j. rozhodnutia,

2. rozdielne účinky - schválením územného plánu sa nepriamo určuje zákonný obsah (rozsah) vlastníckeho práva, a to komplexne v celom území. Vyvlastnením sa nemení obsah vlastníckeho práva, ale osoba vlastníka, a to iba vo vzťahu k určitému čiastkovému zámeru (napr. z dôvodu výstavby diaľnice). V prípade núteného obmedzenia vlastníckeho práva sa obmedzuje zákonný obsah vlastníckeho práva, ale opäť len vo vzťahu k určitému čiastkovému zámeru.

3. povinnosť náhrady - za vyvlastnenie a nútené obmedzenie patrí náhrada, za obmedzenia vyplývajúce z územného plánu podľa platnej právnej úpravy náhrada nepatrí.

4. preukazovanie verejného záujmu - pri obmedzeniach vyplývajúcich z územného plánu nie je potrebné dokazovať verejný záujem, keďže zákon (od ktorého územný plán odvodzuje svoju záväznosť) ako aj samotný územný plán sú prejavy vôle ľudu (jeho zástupcov) a vždy reprezentujú verejný záujem.

Je možné požadovať náhradu?

Územný plán teda nie je možné považovať za vyvlastnenie alebo obmedzenie vlastníckeho práva podľa § 20 ods. 4 Ústavy SR, a teda je len na vôli zákonodarcu, či za tieto obmedzenia poskytne náhradu alebo nie. V súčasnosti ju neposkytuje.

Z judikatúry

Zákonné určenie charakteru a účelu pozemku môže ovplyvňovať jeho cenu, nie je však obmedzením vlastníckeho práva.

(Uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 176/03-6 zo dňa 21. augusta 2003)

Územný plán už svojou podstatou a spôsobom schvaľovania predstavuje verejný záujem a dotknuté osoby mali možnosť uplatniť námietky ako účastníci konania. Územný plán zabezpečuje proporcionálny rozvoj súkromných a verejných záujmov v danej lokalite.

(rozsudok Najvyššieho súdu SR z 3. decembra 2013, sp. zn. 3 Sžp 20/2013)

Všetky základné práva a slobody sa chránia len v takej miere a rozsahu, dokiaľ uplatnením jedného práva alebo slobody nedôjde k neprimeranému obmedzeniu, či dokonca popretiu iného práva alebo slobody. Rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom pre určovanie primeranosti obmedzenia každého základného práva a slobody.

(Nález Ústavného súdu SR zo dňa 27.02.1997 pod sp. zn. PL. ÚS 7/96)

Ďakujem za zaujímavý príspevok. Súhlasím, že samotná existencia územného plánu a z neho vyplývajúce obmedzenia nezakladajú nárok na náhradu.

Ale pred pár rokmi som riešil inú, hoci súvisiacu otázku - ako je to s legitímnymi očakávaniami žiadateľa o územné rozhodnutie alebo stavebné povolenie, ak k zmene územného plánu dôjde počas prebiehajúceho konania?

Ďakujem veľmi pekne za reakciu a za odkaz na zaujímavý blog aj tam citované rozhodnutie NS SR, sp. zn. 3 Sžo/53/2016.

Pre túto diskusiu mi pripadá tak dôležité, že si ho dovolím odcitovať aj tu:

“Je potrebné zdôrazniť, že územné plánovanie má prospektívny charakter, rieši a upravuje vzťahy do budúcnosti tak, aby mohlo dochádzať k rozvoju daného územia. Ak bol územný plán prijatý vo forme všeobecne záväzného právneho predpisu, tak sa stal prameňom práva a momentom jeho účinnosti nastávajú účinky nepravej retroaktivity tak, že ešte právoplatne neskončené konania nesmú byť v rozpore s jeho záväznou časťou. Je potrebné zdôrazniť, že dobromyseľnosť účastníka sa týka predovšetkým skutkových okolností prípadu a nemožno sa jej dovolávať ohľadne povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzného nariadenia obce, ktoré nadobudlo účinnosť v priebehu odvolacieho konania.”

Chápem, že ústavná sťažnosť proti tomuto rozhodnutia nebola úspešná (II. ÚS 280/2018, aj keď bez podrobného výkladu k tejto otázke).

Na účely diskusie by som si však dovolil s týmito závermi polemizovať.

Územný plán obsahuje hmotnoprávne normy správneho práva. Zdá sa mi, že pri zmenách hmotnoprávnych noriem v správnom práve intertemporálne ustanovenia spravidla ustanovujú, že žiadosti v už prebiehajúcich konaniach sa posudzujú podľa doterajšej úpravy (napr. § 143 ods. 4 zákona č. 362/2011 Z. z., § 143 ods. 2 zákona č. 8/2009 Z. z., § 141 ods. 11 stavebného zákona).

Na účely diskusie (a bez hlbšieho rešeršu) by som argumentoval, že rovnaké pravidlo sa aplikuje aj pri absencii intertemporálnych ustanovení. Ak podám žiadosť o vydanie verejnoprávneho oprávnenia, na ktoré pri splnení hmotnoprávnych podmienok je právny nárok, môžem legitímne očakávať, že oprávnenie mi bude vydané. Momentom podania žiadosti som totiž splnil všetky podmienky, ktoré zákon pre vydanie daného oprávnenia predpokladá. Skutočnosť, že počas trvania správneho konania (ktorého dĺžku som spravidla ani nemohol priamo ovplyvniť) dôjde k zmene hmotnoprávnej úpravy, by nemala zasahovať do mojej pozície.

Preto by som ako defaultné pravidlo pri absencii intertemporálnych ustanovení v správnom práve hmotnom argumentoval, že už prebiehajúce konania sa majú dokončiť podľa doterajších predpisov.

Ak intertemporálne ustanovenia daného predpisu výslovne ustanovujú, že aj prebiehajúce konania sa majú dokončiť podľa nových predpisov, ide o separátnu diskusiu. Túto intertemporálnu úpravu by bolo potrebné preskúmať z hľadiska súladu s čl. 1 Ústavy a zrejme by niektorých prípadoch takáto úprava mohla byť odôvodnená.

Avšak pri absencii intertemporálnej úpravy by som argumentoval akousi variáciou zásady in dubio mitius alebo in dubio pro libertate – teda v prospech pozície občana, ktorý v čase iniciovania správneho konania mal dôvod legitímne očakávať, že ak spĺňa v tom čase účinné hmotnoprávne podmienky, bude jeho žiadosti vyhovené.

Nemáte oprávnenie pridať názor. Prihláste sa prosím