Autori:

Každému, koho zaujíma právo EÚ, ústavné právo, ochrana ľudských práv alebo medzinárodné právo, nadelil týždeň pred Vianocami Súdny dvor EÚ vianočné čítanie v podobe stanoviska 2/13 vo veci pristúpenia Európskej únie k Európskemu Dohovoru o ochrane ľudských práv. Na tejto téme sa určite vyzúria ďaleko väčší odborníci od Rovaniemi až po Lisabon, ale rád by som na ňu aspoň upozornil a dovolil si doplniť zopár poznámok.

Ochrana základných práv v EÚ

Ako je všeobecne známe, EÚ, resp. Európske spoločenstvá mnoho rokov celkom úspešne fungovali bez katalógu základných práv. Na rozdiel od mnohých národných ústav (druhá hlava Ústavy SR, prvá časť nemeckého Základného zákona, česká, resp. česko-slovenská Listina, atď.) zakladajúce zmluvy ES/EÚ počas prvého polstoročia svojej existencie takýto katalóg neobsahovali.

To Súdnemu dvoru nebránilo v tom, aby základné práva v práve EÚ našiel a to, či už ako všeobecné zásady práva (29/69 Stauder v Stadt Ulm), ako spoločné ústavné tradície členských štátov (Stauder aj 4/73 Nold) alebo priamo odkazom na Dohovor (44/79 Hauer alebo 63/83 Regina v Kirk ). Relatívne dávno sa začalo diskutovať aj o pristúpení EÚ k Dohovoru, to však Súdny dvor ešte v 90tych rokoch odmietol pre nedostatok kompetencie na strane EÚ. Zlé jazyky už vtedy hovorili, že skutočným dôvodom bola nechuť Súdneho dvora podriadiť sa jurisdikcii Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý by v rozsahu základných práv mohol fakticky preskúmavať rozhodnutia Súdneho dvora.

Únijný katalóg základných práv proklamovala Európska rada v Nice v roku 2000 pod názvom Charta základných práv EÚ. Hoci nešlo o právne záväzný dokument, začal Súdny dvor vo svojich rozhodnutiach odkazovať priamo na Chartu (napr. C-303/05, C-540/03).

Účinnosťou Lisabonskej zmluvy došlo k prekresleniu schémy ochrany základných práv. Po prvé, Charta bola povýšená na záväzný prameň práva s právnou silou na úrovni zakladajúcich zmlúv (čl. 6 ods. 1 ZEÚ). Po druhé, zmluvy výslovne predpokladajú, že EÚ sa stane zmluvnou stranou Dohovoru (čl. 6 ods. 2 ZEÚ, Protokol č. 8). Po tretie, základné práva zaručené Dohovorom a vyplývajúce zo spoločných ústavných tradícií sú expressis verbis rozpoznané ako základné zásady práva EÚ (čl. 6 ods. 3 ZEÚ).

Hmotnoprávne tak vzniká niekoľko úrovní ochrany. Na jednej strane je Charta prameňom primárneho práva. Charta sa však musí vykladať v súlade s Dohovorom (čl. 52 ods. 3 Charty) a Dohovor sa okrem toho stáva súčasťou primárneho práva aj v zmysle čl. 6 ods. 3 ZEÚ. Fakticky sa teda Dohovor, resp. jeho výklad, stávajú prameňmi primárneho práva.

Na druhej strane zmluvy zároveň predpokladajú pristúpenie EÚ k Dohovoru. Tým by sa Dohovor ako prameň medzinárodného práva stal súčasťou práva EÚ a to hierarchicky zaradený medzi primárne a sekundárne právo.

Hmotnoprávne si myslím, že priestor na otvorený rozpor je relatívne obmedzený. Samozrejme môžu existovať situácie, kedy sa výklad základných práv v Luxemburgu a Štrasburgu bude mierne líšiť. Prípadne situácie, kedy Luxemburg uprednostní iné zásady práva EÚ, ako je napr. vzájomná dôvera medzi členskými štátmi, zatiaľ čo Štrasburg uprednostní individuálnu ochranu ľudských práv (napr. v azylovej politike). V konečnom dôsledku by sa však hmotnoprávny obsah základných práv podľa môjho názoru odlišoval len málo, či už by primárne vyplýval z Charty a sekundárne z Dohovoru alebo primárne rovnako z Charty ako aj z Dohovoru.

Procesnoprávne (a politicky) je však veľký rozdiel v tom, kto bude mať posledné slovo - či to budú sudcovia v Štrasburgu alebo v Luxemburgu. A tak sa po dlhom úvode konečne dostávam k predvianočnému stanovisku.

Príprava na pristúpenie k Dohovoru

Vzhľadom na explicitnú povinnosť pristúpiť k Dovoru uloženú EÚ v Lisabonskej zmluvy sa Komisia zhostila negociovania prístupových dokumentov. V rámci toho vyjednala niektoré vcelku kreatívne riešenia. Navrhla napr. špecifický co-respondent mechanizmus pre situácie, kedy je členský štát žalovaný za porušenie základného práva, ktorého sa musel dopustiť v dôsledku aplikácie práva EÚ. Alebo alternatívne, kedy je EÚ žalovaná za porušenie, ktorého sa dopustila v dôsledku úkonov členských štátov. Ďalej načrtli osobitný spôsob konania, v ktorom sa Súdny dvor môže prednostne vyjadriť k právu EÚ, ktoré je predmetom konania pred ESĽP (prior involvement procedure).

Komisia následne návrh prístupovej zmluvy predložila Súdnemu dvoru na zaujatie stanoviska k súladu so zakladajúcimi zmluvami (preventívna kontrola).

Generálna advokátka: "Áno, ale ..."

Generálna advokátka Kokott vo svojom dôkladne vyargumentovanom stanovisku navrhla, aby Súdny dvor pristúpenie odsúhlasil. Veľmi dôkladne sa pritom vysporiadala nielen s navrhovanými inováciami a základnými otázkami (ako je zachovanie kompetencií EÚ a nezasahovanie do osobitných charakteristík práva EÚ), ale aj so špecifickými otázkami týkajúcimi sa toho, či je takmer úplná absencia právomoci Súdneho dvora v oblasti Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky v súlade s čl. 6 a 13 Dohovoru a či je rola Komisie pri ukladaní pokút za porušenie súťažného práva v súlade s čl. 6 Dohovoru.

Môj pocitový dojem pri čítaní jej návrhov bol taký, že v súlade s ústavným imperatívom pristúpenia k Dohovoru podľa čl. 6 ZEÚ sa snažila nájsť spôsob "ako sa to dá" a nie "ako sa to nedá". Dobrým príkladom je výklad o exkluzívnej právomoci Súdneho dvora na riešenie sporov medzi členskými štátmi podľa čl. 344 ZFEÚ. Generálna advokátka uviedla, že nie je v rozpore s týmto článkom, ak členské štáty teoreticky môžu riešiť svoje spory pred iným orgánom (v tomto prípade pred ESĽP), ale ak by tak urobili, dopustili by sa porušenia práva EÚ a Komisia by proti nim mohla iniciovať infringement proceedings. Mimochodom, tento záver by mohol mať zaujímavé implikácie aj na diskusiu o možnosti intra-únijnej investičnej arbitráže (diskusia tu).

Generálna advokátka identifikovala niekoľko nedostatkov návrhu prístupovej zmluvy (ako sama uviedla, "relatively minor modifications or additions, which shold not be too difficult to secure") a s podmienkou zapracovania týchto pripomienok navrhla kladné stanovisko.

Súdny dvor: "Ani za svet"

Samotný Súdny dvor však zaujal opačné stanovisko. Trochu obraznejšie by sa dalo povedať, že odvrkol podráždené "nie!". Konkrétne dôvody negatívneho stanoviska budú iste predmetom desiatok odborných analýz, takže načrtnem len niektoré z nich. Pocitovo však musím povedať, že stanovisko súdu vytvára skôr dojem hľadania dôvodov "prečo nie", než "prečo áno".

Niektoré argumenty sú ťažko uchopiteľné - napr. prečo by právo zmluvných strán podľa čl. 53 Dohovoru zabezpečiť vyšší štandard ochrany základných práv malo byť v rozpore s garanciou podľa čl. 53 Charty, že Charta nemá zasahovať do práv rozpoznaných Dohovorom alebo národnými ústavami (bod 189 stanoviska). Chápem, že toto ustanovenie Charty sa od kauzy Melloni vykladá extenzívne, ale s trochou dobrej vôle by sa čl. 53 Dohovoru a čl. 53 Charty asi dali vykladať kompatibilne.

Súdny dvor sa ďalej pozastavil nad tým, že Dohovor by mohol prelomiť zásadu mutual trust medzi členskými štátmi (body 191 a nasl. stanoviska), hoci toto sa v azylovej politike už do istej miery stalo.

Ďalej sa Súdny dvor pozastavuje nad Protokolom č. 16 k Dohovoru, podľa ktorého budú môcť niektoré súdy členských štátov žiadať ESĽP o poradné stanovisko (ide o akúsi miernejšiu obdobu prejudiciálneho konania v rámci štrasburského systému, ktorá bola na Slovensku implementovaná ostatnou novelou OSP, TP a ZoUS č. 353/2014 Z. z.). Chápem, že Súdny dvor šípi potenciálny konflikt s prejudiciálnym konaním podľa čl. 267 ZFEÚ. Nie je však zrejmé, prečo by sa k Protokolu č. 16 mal Súdny dvor v tejto veci vyjadrovať, nakoľko EÚ k nemu nemala pristúpiť a potenciálne diskrepancie s čl. 267 ZFEÚ môžu vzniknúť bez ohľadu na to, či k Protokolu okrem členských štátov pristúpi aj samotná EÚ. Okrem toho sa Súdny dvor s prednosťou jedného typu prejudiciálneho konania (v danom prípade vnútroštátneho) pred iným typom už vyrovnal v kauze Melki (C-188/10 a C-189/10) a nie je mi jasné, prečo by to podobne nemohol urobiť aj vo vzťahu k štrasburskému prejudiciálnemu konaniu.

Dobrým príkladom odlišného rozmýšľania generálnej advokátky a Súdneho dvora je postoj k potenciálnej konkurencii medzištátnych sporov v rámci štrasburského systému podľa čl 55 Dohovoru a výlučnej právomoci Súdneho dvora podľa čl. 344 ZFEÚ. Generálna advokátka argumentovala, že samotná možnosť riešenia sporov medzi štátmi podľa Dohovoru nie je v rozpore s čl. 344 ZFEÚ, pretože v prípade jej využitia by členské štáty zodpovedali za porušenie práva EÚ. Súdny dvor naproti tomu uviedol, že "the very existence of such a possibility undermines the requirement set out in Article 344 TFEU" (bod 208).

Záver

Nechcem rozpisovať všetky argumenty Súdneho dvora. V konečnom dôsledku je asi kľúčovou otázkou, aký priestor Súdny dvor ponechal na vyjednanie novej prístupovej zmluvy a aké parametre by musela spĺňať, aby prešla novým kolom súdneho prieskumu. Nad týmto si iste budú múdrejší odo mňa lámať hlavy, ale osobne nezávidím Komisii, ktorá na základe negatívneho stanoviska bude musieť určiť parametre pre nové kolo negociácií, vyjednať ich a potom ešte dúfať, že jej Súdny dvor nezmetie zo stola aj druhú dohodu.

Mimoriadne výstražne totiž v tomto smere pôsobí bod 184 stanoviska, ktorý zdanlivo úplne odmieta záväzný účinok rozhodnutí ESĽP na orgány EÚ. Tento bod je síce v nasledujúcich odsekoch trochu zjemnený a ďalej rozvedený, presvitá z neho však paušálna nechuť podriadiť sa poslednému slovu štrasburského súdu. Ak je toto skutočný dôvod, bude veľmi ťažké nájsť inú formu prístupového aranžmán. Ale ak by aj Súdny dvor tento aspekt nakoniec akceptoval, bude zapracovanie explicitne formulovaných výhrad mimoriadne komplexné a nie je isté, či sa vôbec podarí. Je tak otázne, ako a či vôbec sa podarí navzdory Súdnemu dvoru presadiť ústavný imperatív pristúpenia k Dohovoru vložený členskými štátmi (ako "pánmi zmlúv") do Lisabonskej zmluvy.


Pripájam ešte linky na stručný komentár tu - http://echrblog.blogspot.sk/2014/12/cjeu-rules-draft-agreement-on-eu.html a zdrvujúcu komplexnú kritiku tu - http://eulawanalysis.blogspot.nl/2014/12/the-cjeu-and-eus-accession-to-echr.html.

Nemáte oprávnenie pridať názor. Prihláste sa prosím