Autori:

Hneď na úvod by som rád ubezpečil, že v nadpise tohto textu nie je chyba - nález Ústavného súdu Slovenskej republiky, o ktorom budem písať, sa vskutku týka už pár rokov "mŕtvej" Zmluvy o Ústave pre Európu (ústavná zmluva, resp. európska ústava) a nie aktuálnejšej Lisabonskej zmluvy, ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o Európskej únii a Zmluva o založení Európskeho spoločenstva. Hoci toto rozhodnutie je v čase, keď je ústavná zmluva takmer zabudnutá a ústavné tribunály iných členských štátov sa zapodievajú Lisabonskou zmluvou, už trochu neaktuálne, rád by som o ňom napísal niekoľko riadkov. Domnievam sa totiž, že z hľadiska otázok, ktoré ústavný súd riešil, mohlo ísť (a do istej miery aj išlo) o míľnik vo formulovaní slovenskej ústavnej doktríny voči európskej integrácii. Napriek tomu som sa v slovenskej ani českej odbornej literatúre nestretol so žiadnou reakciou alebo komentárom k tomuto rozhodnutiu (ospravedlňujem sa, ak som niečo prehliadol). Taktiež som nenarazil na žiadny zahraničný zdroj k uvedenému rozhodnutiu (okrem stručného a vôbec nie analytického zhrnutia, ktoré som sám napísal, ak si teda môžem na tomto mieste takto malicherne prihriať vlastnú polievočku).

Vzhľadom na zásadnosť položených otázok a skutočnosti, že ústavný súd podľa mojich vedomostí zatiaľ nemal takú priamočiaru príležitosť vyjadriť sa k limitom európskej integrácie a slovenskej štátnosti, sa mi táto skromná reakcia javí prekvapivá. Jedným z dôvodov však môže byť, že uvedené rozhodnutie sa nie z vlastnej viny dostalo do nezávideniahodnej situácie, že sa narodilo už ako obsolétne. V čase vyhlásenia rozhodnutia (február 2008) bola európska ústava už mŕtva a viaceré európske krajiny mali dokonca ratifikovanú jej nádejnú náhradníčku. Možno samozrejme diskutovať, či ústavný súd nemohol rozhodnúť skôr, tu by sme však pravdepodobne narazili na politickú tému dlhodobého neúplného obsadenia ústavného súdu a v tom by som sa teraz nerád zamotal.

Konanie

Politické pozadie uvedenej kauzy je podobné ako v podobných kauzách v iných európskych krajinách (podobne bola iniciovaná aj známa kauza Maastricht pred nemeckým Bundesverfassungsgericht). Iniciátormi konania bola skupina odporcov európskej ústavy z prostredia konzervatívnych think-tankov a Občianskej konzervatívnej strany.

Ústavnou sťažnosťou z 8. júla 2005 sťažovatelia namietali porušenie svojich práv podľa čl. 30 ods. 1 ústavy (právo účasti na správe vecí verejných). Porušovateľom mala byť Národná rada SR a k porušeniu malo dôjsť vyslovením súhlasu s ústavnou zmluvou (uznesenie NR SR č. 1596). Sťažovatelia argumentovali, že prijatím ústavnej zmluvy dochádza k vstupu SR do štátneho zväzku, čo v zmysle čl. 7 ods. 1 ústavy musí byť vykonané ústavným zákonom potvrdeným referendom. Tézu o štátnom zväzku podporili viacerými známymi argumentmi (priznanie právnej subjektivity EÚ, explicitná úprava prednosti európskeho práva pred vnútroštátnym, rozšírenie okruhu právomocí EÚ a okruhu oblastí, v ktorých sa rozhoduje väčšinovým hlasovaním, doložka flexibility, zahrnutie Charty základných práv Únie do ústavnej zmluvy, atď.). Keďže, podľa názoru sťažovateľov, bola naplnené hypotéza čl. 7 ods. 1 ústavy (t.j. vstup do štátneho zväzku) a nebolo uskutočnené obligatórne referendum, bolo porušené ich právo na účasť na správe vecí verejných.

Sťažovatelia okrem samotnej sťažnosti podľa môjho názoru veľmi elegantne vyzvali ústavný súd, aby formuloval svoj postoj k európskej integrácii a to vyhlásením, že ak by niekto chcel konštatovanie o zmene EÚ na štátny zväzok spochybniť, "musel by sa vysporiadať s otázkou pri akej inej príležitosti, ak nie pri schvaľovaní Zmluvy o Ústave pre Európu by sa mal uplatniť postup podľa čl. 7 ods. 1."

Ústavný súd na začiatku zareagoval veľmi promptne a ústretovo. 14. júla 2005 vyhovel návrhu sťažovateľov a predbežne odložil vykonateľnosť citovaného uznesenia NR SR. Prezident až do meritórneho rozhodnutia nemohol uvedenú zmluvu ratifikovať. Prezident sa rozhodol, že tento zákaz bude rešpektovať, aj keď sa rozhodnutím ústavného súdu necítil byť právne viazaný (viď. napr. 24hodín: Ratifikácia ústavy EÚ má byť dokončená, prezident ju nepodpísal).

Čo sa týka meritórneho rozhodnutia ústavný súd taký promptný nebol. Nález vo veci samej bol vyhlásený po takmer troch rokoch 27. februára 2008, pričom písomné vyhotovenie sa na stránke ústavného súdu objavilo až v júni 2008.

Z tohto dôvodu sa nález narodil ako obsolétny. Ako je všeobecne známe, európsku ústavu medzitým európski lídri na základe referend vo Francúzsku a Holandsku pochovali a pripravili náhradnú Lisabonskú zmluvu (je zvláštnou iróniou, že rozhodnutie ústavného súdu o ústavnej zmluve bolo zverejnené na stránke súdu v tom istom týždni, v ktorom írski voliči v referende odmietli aj Lisabonskú zmluvu). Ústavný súd síce uviedol, že schválenie ústavnej zmluvy si nevyžadovalo obligatórne referendum a dočasné opatrenie pozastavujúce účinnosť príslušného uznesenie národnej rady tým pádom stratilo platnosť. Prezident však zjavne nemá záujem pochovanú európsku ústavu post mortem podpísať. Napriek tejto obsolétnosti mal nález ústavného súdu potenciál stať sa míľnikom slovenskej ústavnej doktríny a preto považujem za zmysluplné o ňom písať.

Nález (II. ÚS 171/05-175) a problematické časti odôvodnenia

Netrúfam si v tomto texte komentovať ani len zhrnúť celý nález ústavného súdu a som presvedčený, že na to sú povolanejší odborníci. Rád by som len stručne zhrnul niektoré nosné argumenty a vyjadril sa ku konkrétnym vetám, ktorými ústavný súd podľa môjho názoru príliš neprispel k jasnému výkladu predmetných ustanovení ústavy.

Ústavný súd sa v prvom rade nestotožnil s tvrdením sťažovateľov, že po schválení ústavnej zmluvy bude možné považovať EÚ za štátny záväzok. Uviedol, že výber autorských citácií, ktorými podopreli svoje tvrdenia považuje "v značnej miere za jednostranný, pretože nepochybne existujú v tejto oblasti odlišné názory." Ústavný súd taktiež nevyhovel výzve sťažovateľov a nesformuloval jednoznačný názor na otázku, ktoré atribúty EÚ musí nadobudnúť, aby bolo možné považovať ju za štátny zväzok. V odôvodnení konštatoval, že vývoj v EÚ "nepochybne tenduje k štátnej forme, teda k štátnemu zväzku, ale serióznym spôsobom určiť moment, kedy sa tak stane, nie je (...) nateraz možné". Ďalej uviedol, že z žiadneho ustanovenia ústavnej zmluvy nevyplýva, že by sa "zakladal spoločný štát členov EÚ alebo, že by EÚ (...) mala nadobudnúť povahu štátneho zväzku, a podľa ústavného súdu Slovenská republika nemôže sama priznať Európskej únii tento štatút. Takéto rozhodnutie môžu urobiť jedine orgány Európskej únie so súhlasom všetkých členských štátov".

Práve poslednú citovanú vetu považujem do istej miery za problematickú. Zdanlivo z nej totiž podľa môjho názoru vyplýva, že ústavný súd sa vopred vzdáva práva posúdiť, kedy sa EÚ zmení na štátny zväzok a kedy teda bude naplnená hypotéza čl. 7 ods. 1 ústavy (s dispozíciou obligatórneho referenda). Citovaná veta vyznieva, ako keby ústavný súd toto rozhodnutie prenechával orgánom EÚ. Tento prístup naznačuje, že ústavný súd sa bude prizerať premene EÚ na štátny zväzok (kam podľa neho vývoj EÚ tenduje) a to so všetkými predstaviteľnými atribútmi štátnosti, avšak pokiaľ samotné orgány EÚ nezačnú hovoriť o štátnom zväzku, nebude považovať hypotézu čl. 7 ods. 1 za naplnenú. Domnievam sa, že toto konštatovanie nebolo pre účely rozhodnutia v konkrétnej kauze potrebné a v budúcnosti môže spôsobiť interpretačné problémy.

Ústavný súd však v tomto smere zašiel ešte ďalej. Keďže prístupová zmluva, na základe ktorej SR pristúpila k EÚ bola ako medzinárodná zmluva ratifikovaná a riadne vyhlásená, "až na jej základe sa uskutočnila sťažovateľmi napadnutá procedúra schvaľovania Zmluvy národnou radou". Ústavný súd pokračuje, že "všetky ďalšie akty a úkony, ktoré Slovenská republika urobí v rámci relevantných záväzkov" s ES a EÚ treba podriadiť čl. 7 ods. 2 prvej vete ústavy ("Slovenská republika môže medzinárodnou zmluvou, ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takej zmluvy preniesť výkon časti svojich práv na Európske spoločenstvá a Európsku úniu. Právne záväzné akty Európskych spoločenstiev a Európskej únie majú prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky."). Podľa ústavného súdu spadá pod citovaný čl. 7 ods. 2 ústavy aj právny akt, "ktorý mení kvalitatívne parametre spolupráce" ako napr. ústavná zmluva. "(A)ni akýmikoľvek ďalšími úkonmi iniciovanými či už Európskou úniou alebo Slovenskou republikou nemôže nastať stav, ktorý by bol v príčinnej súvislosti s účelom a obsahom ustanovenia čl. 7 ods. 1 ústavy."

Aj v tomto prípade sa domnievam, že ústavný súd nastolil tézu, ktorá nebola potrebná a do budúcnosti môže spôsobiť interpretačné problémy. Na jednej strane stojí samozrejme plnenie záväzkov, ktoré SR prístupovou zmluvou prevzala a ktoré v duchu všeobecnej medzinárodnoprávnej zásady pacta sunt servanda ako aj v duchu zásad európskeho práva musí plniť. SR však neprevzala záväzok súhlasiť s aktmi, ktoré kvalitatívne menia parametre spolupráce v rámci EÚ. Zdá sa, že ústavný súd nielen nevedel určiť hranicu, kedy sa EÚ zmení na štátny zväzok, ale zároveň sa vopred "vzdáva možnosti aplikovať" čl. 7 ods. 1 ústavy a to dokonca aj v prípade, ak dôjde ku kvalitatívnej zmene parametrov spolupráce. Na druhej strane je možné, že kvalitatívna zmena parametrov spolupráce spadá pod čl. 7 ods. 2 ústavy len dovtedy, pokiaľ ide o úkony a akty "v rámci relevantných záväzkov". Táto interpretácia by bola plauzibilná, v takom prípade mi však nie je jasné, prečo ústavný súd použil formuláciu o zmene kvalitatívnych parametrov, čo podľa môjho názoru nespadá pod "relevantné záväzky".

Ľudskoprávny argument

Druhý problematický argument ústavného súdu sa opiera o čl. 93 ods. 3 ústavy (zákaz referenda o základných právach). Nakoľko súčasťou ústavnej zmluvy bola taktiež Charta základných práv, ústavný súd rozhodol, že referendum o ústavnej zmluve nielen nie je obligatórne, ale dokonca by bolo protiústavné.

Z odôvodnenia sa zdá, že tento argument do konania vniesol právny zástupca odporcu dr. Drgonec a z hľadiska odporcu sa mi javí ako veľmi elegantný. Zdá sa mi však, že ústavný súd ho prevzal bez podrobného vysporiadania sa s dôsledkami, ktoré z neho vyplývajú.

Súhlasím, že z hľadiska gramatického výkladu je tento argument pomerne presvedčivý. Citované ustanovenie ústavy jednoznačne zakazuje referendum o základných právach. Ústavná zmluva obsahuje úpravu základných práv a to v niektorých prípadoch v širšom rozsahu, ako je v súčasnosti garantovaný ústavou (napr. v oblasti nedotknuteľnosti osoby zakazuje eugenické praktiky a reprodukčné klonovanie ľudských bytostí alebo v oblasti sociálnych práv). Tým pádom by referendum o európskej ústave malo byť v rozpore s ústavným zákazom referenda o ľudských právach

Domnievam sa však, že z hľadiska teleologického výkladu je prinajmenšom otázne, či čl. 93 ods. 3 ústavy zakazuje len referendum o zúžení základných práv alebo aj o rozšírení. Tento argument presadzovali aj sťažovatelia, ktorí namietali, že účelom čl. 93 ods. 3 je "zabrániť zneužitiu inštitútu priamej demokracie na zasahovanie do ľudských práv".

Okrem toho má však tento argument aj závažné praktické dopady. Je otázne ako by ústavný súd aplikoval tento výklad na referendum o vstupe do EÚ v máji 2003. Referendová otázka síce znela "Súhlasíte s tým, aby sa Slovenská republika stala členským štátom Európskej únie?" (viď. Rozhodnutie prezidenta SR 49/2003 Z.z.), táto otázka však podľa môjho názoru implicitne zahŕňa otázku pristúpenia k Zmluve o založení Európskych spoločenstiev a Zmluve o Európskej únie (nehovoriac o prevzatí celého acquis communautaire). Uvedené dokumenty taktiež obsahujú ustanovenia dotýkajúce sa základných práv a nepochybne obsahujú ustanovenia dotýkajúce sa daní a rozpočtu, ktoré podľa čl. 93 ods. 3 ústavy taktiež nemôžu byť predmetom referenda. Napriek tomu, že sťažovatelia uviedli tento argument, ústavný súd sa s ním v odôvodnení nevyrovnal.

Názor ústavného súdu môže taktiež spôsobovať interpretačné problémy do budúcnosti. Lisabonskú zmluvu síce schválila národná rada, nemožno však vylúčiť, že pri budúcich revíziách zakladateľských zmlúv bude politický a spoločenský záujem na ich prijatí vo fakultatívnom referende podľa čl. 93 ods. 2 ústavy (napr. z dôvodov legitimity podobne ako v prípade fakultatívneho referenda o vstupe do EÚ). Ťažko si predstaviť, že takáto revízia nebude obsahovať žiadne ustanovenia o základných právach, daniach ani rozpočte. Je otázne, či ústavný súd bude takéto referendum považovať za protiústavné.

Záver

Na záver ešte trochu môjho osobného názoru. Osobne ma teší, že ústavný súd sa javí ako "integration-friendly" a nestavia sa do pozície nekompromisného odporcu prehlbovania európskej integrácie. Taktiež sa mi páči uznanie, že EÚ tenduje k štátnej forme (aj keď si nie som istý, či ústavný súd toto vyjadrenie myslel tak vážne, ako vytrhnuté z kontextu vyznieva). Domnievam sa však, že niektoré vety z odôvodnenia nálezu vyznievajú až príliš otvorene. Podľa môjho názoru neprispievajú k rozvoju jasnej a koherentnej slovenskej doktríny vo vzťahu k európskej integrácii. Domnievam sa, že ústavný súd mohol toto konanie (osobitne v situácii, keď samotné rozhodnutie po pochovaní ústavnej zmluvy už z praktického hľadiska nebolo príliš relevantné) využiť na presnejšie vymedzenie svojho postoja k otázkam ďalšieho vývoja európskej integrácie.

Nemáte oprávnenie pridať názor. Prihláste sa prosím